venerdì 9 maggio 2008 - Pubblicazione a cura di
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - RISARCIMENTO DEL DANNO INGIUSTO CAUSATO DA ATTO AMMINISTRATIVO ILLEGITTIMO - PRESCRIZIONE
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - RISARCIMENTO DEL DANNO INGIUSTO CAUSATO DA ATTO AMMINISTRATIVO ILLEGITTIMO - PRESCRIZIONE
La S.C. ha affermato che la possibilità di agire per il risarcimento del danno ingiusto causato da atto amministrativo illegittimo senza la necessaria pregiudiziale impugnazione dell’atto lesivo, comporta che il termine di prescrizione dell’azione di risarcimento decorre dalla data dell’illecito e non da quella del passaggio in giudicato della sentenza di annullamento da parte del giudice amministrativo (come invece aveva affermato Sez. Un. 21/07/1999, n. 483, prima dell’affermarsi dell’orientamento giurisprudenziale contrario alla pregiudiziale di annullamento dell’atto illegittimo), non costituendo l’esistenza dell’atto amministrativo un impedimento all’esercizio dell’azione risarcitoria.
Testo Completo: Sentenza n. 9040 dell'8 aprile 2008
Corte di Cassazione
Sezioni unite civili
Sentenza 11 marzo – 8 aprile 2008, n. 9040
Presidente Criscuolo– Relatore Benini
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato il 4 luglio 2002, il Comune di Vimodrone aveva proposto appello avverso la sentenza del Tribunale di Monza con cui, in accoglimento della domanda proposta dall'E.n.i. s.p.a., con atto di citazione notificato il 13.2.1999, era stato condannato al risarcimento per l'illegittima occupazione di alcuni fondi ricompresi nel piano per gli insediamenti produttivi (pip), con chiamata in garanzia, da parte del Comune, dei trentadue soggetti assegnatari. Il risarcimento del danno si configurava per l'illegittimità dell'occupazione, a seguito annullamento degli atti della procedura espropriativa con la sentenza del Tar Lombardia n. 164 del 1996, ed era liquidato nella complessiva somma di £ 1.598.384.615, oltre interessi calcolati sulla somma via via rivalutata a decorrere dalla data dell'occupazione al soddisfo, con il rigetto delle ulteriori domande proposte dalle parti e compensazione delle spese giudiziali.
Con la sentenza depositata il 9 luglio 2004, la Corte di appello di Milano, disattesa, tra l'altro, l'eccezione di prescrizione formulata dall'ente appellante, dichiarava la cessazione della materia del contendere (con compensazione delle relative spese) tra il Comune e trentuno dei terzi chiamati in causa (ad eccezione di Adamo Antonino, nei cui soli confronti non era intervenuta la rinuncia al diritto e agli atti del giudizio) e, con riguardo al rapporto processuale tra il predetto Comune di Vimodrone e l'E.n.i. s.p.a., confermava l'impugnata sentenza, riconoscendo, altresì, in favore di quest'ultima società il favore dei 4/5 delle spese processuali (con compensazione del residuo quinto).
Avverso questa sentenza il Comune di Vimodrone ha proposto ricorso dinanzi alle Sezioni unite della Corte di cassazione deducendo sette distinti motivi, illustrati da memoria, cui si oppongono con controricorso Adamo Antonino e l'Eni s.p.a., che a sua volta propone ricorso incidentale fondato su due motivi, illustrati da memoria.
Motivi della decisione
Deve preliminarmente disporsi la riunione dei procedimenti ai sensi dell'art. 335 c.p.c., avendo essi ad oggetto ricorsi avverso la stessa sentenza.
Con il primo motivo il Comune di Vimodrone ha prospettato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a conoscere dell'instaurata controversia, ritenendone la spettanza al giudice mministrativo in ordine al disposto dell'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998, come novellato dall'art. 7 della l. n. 205 del 2000, valutato in correlazione con gli artt. 35 e 45, comma 18, dello stesso d. lgs. n. 80 del 1998.
A sostegno di tale doglianza, il Comune ricorrente ha evidenziato che l'atto di citazione di primo grado formulato dall'E.n.i. s.p.a. era stato notificato il 3 febbraio 1999, ovvero quando, in virtù del combinato disposto dei suddetti artt. 35 e 45 del d. lgs. n. 80 del 1998, tutte le controversie successive all’1 luglio 1998, aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti della p.a. in materia urbanistica ed edilizia, erano state devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo. Peraltro, essendo sopravvenuta in pendenza del giudizio la sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004 e stante la sua efficacia retroattiva, non risultando mai intervenuto nella fattispecie l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità ricollegabile all'adozione ed approvazione del pip, la controversia in questione, riconducibile ad un caso di occupazione appropriativa, si sarebbe dovuta ritenere ancora attratta nella giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di risarcimento del danno ex art. 2043 cod. civ. derivante da comportamenti ricollegabili all'esercizio di poteri autoritativi.
Con il secondo motivo il Comune di Vimodrone, denunciando omessa e insufficiente motivazione sul punto decisivo del rigetto del motivo di appello sulla nullità della procura e comunque sulla mancanza di legittimazione attiva e interesse dell'attrice, violazione e falsa applicazione dell'art. 2504-bis primo comma c.c., e conseguentemente dell'art. 100 c.p.c., violazione dell'art. 112 c.p.c., si duole che la Corte d'appello abbia pronunciato sul difetto di legittimazione attiva dell'Eni, prospettato fin dal primo grado, solo per quanto attiene alla validità della procura, non avendo avuto l'ing. Luciano Sgubini, che conferì il mandato ad litem, poteri rappresentativi, ed appartenendo il medesimo all'Agip s.p.a., la fusione nell'Eni aveva provocato l'estinzione delle cariche amministrative interne alla stessa.
Con il terzo motivo il Comune di Vimodrone, denunciando violazione e falsa applicazione dell'art. 2697 c.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 112 c.p.c., per mancata pronuncia sul motivo d'appello circa la qualità di proprietari e non di meri superficiari dei terzi per effetto dell'occupazione appropriativa, si duole che la Corte d'appello abbia ritenuto la legittimazione passiva del Comune, in quanto esso aveva avviato e gestito la procedura di esproprio, essendone alla fine beneficiario, mentre in realtà i beneficiari sono gli assegnatari, in proprietà, dei singoli lotti, i quali, peraltro, costituendosi in giudizio, hanno aderito ad alcune delle difese del Comune, e dedotto e controdedotto direttamente nei confronti dell'Eni, senza che questa rifiutasse il contraddittorio.
Con il quarto motivo il Comune di Vimodrone, denunciando omessa e insufficiente motivazione sul punto della nullità dell'atto di fusione, decisivo ai fini dell'inammissibilità dell'azione per mancanza della legittimazione attiva dell'attrice, violazione dell'art. 18 l. n. 47 del 1985, e degli artt. 2501 ter, quater, quinquies, sexies, e 1253 c.c., conseguente violazione dell'art. 100 c.p.c., censura la sentenza impugnata per non aver rilevato la nullità dell'atto di fusione, in quanto, non essendovi prova agli atti della relazione degli amministratori anteriore al deposito del progetto di fusione dell'Agip, proprietaria dei terreni, incorporata nell'Eni, non si può escludere che l'azione in giudizio dell'Eni miri a conseguire un vantaggio di cui la stessa aveva già beneficiato nel rapporto di cambio tra le due società, imputando la perdita di proprietà dei terreni come perdita di una somma di denaro ben quantificata, da qui la carenza dell'interesse ad agire.
Con il quinto motivo il Comune di Vimodrone, denunciando violazione e falsa applicazione delle norme in tema di decorrenza del termine di prescrizione e degli effetti interruttivo-sospensivi della domanda di opposizione all'indennità di espropriazione sul termine di prescrizione dell'alternativo e diverso diritto al risarcimento del danno, censura la sentenza impugnata per aver fatto errata applicazione dei principi giurisprudenziali, non tenendo conto che avendo l'incorporata Agip, a suo tempo, agito con opposizione alla stima, ottenendone la sospensione in attesa della definizione del giudizio amministrativo sulla legittimità del procedimento espropriativo, allo stesso modo avrebbe potuto agire tempestivamente per il risarcimento del danno, sicché l'effetto è stato in definitiva quello di configurare una sospensione del termine di prescrizione per tutta la durata del giudizio sull'indennità, tanto più che la sentenza n. 500 del 1999, sconfessando la pregiudiziale amministrativa, rende la pendenza del giudizio amministrativo mero impedimento di fatto, che non impedisce la decorrenza della prescrizione, dalla data dell'irreversibile trasformazione delle singole aree, dal 1991 al 1996, mentre l'azione risarcitoria era intrapresa dall'Eni solo nel 1999.
Con il sesto motivo il Comune di Vimodrone, denunciando omessa e insufficiente motivazione sul punto della propria buona fede, decisivo al fine di decidere la mancata responsabilità aquiliana, si duole che la Corte d'appello abbia giustificato il comportamento degli assegnatari, autori delle trasformazioni materiali delle aree che hanno dato luogo all'occupazione appropriativa, mentre è proprio il comportamento del Comune che è assistito dalla buona fede.
Con il settimo motivo il Comune di Vimodrone, denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 310, secondo comma, c.p.c, per inefficacia della c.t.u. espletata nel precedente giudizio di opposizione alla stima dell'indennità di espropriazione, per estinzione del giudizio; violazione e falsa applicazione dell'art. 112 c.p.c., per apodittica e quindi omessa motivazione sui motivi di appello inerenti l'esclusione dell'altra c.t.u. formatasi nel giudizio tra il Comune e altri assegnatari di aree del pip; la strumentazione urbanistica applicabile alla data del vincolo preordinato ad esproprio; la mancata applicazione dei criteri di risarcimento per equivalente dei terreni agricoli di cui alla l. n. 865 del 1971; la natura di debito di valore del risarcimento per equivalente; la mancata prova del maggior danno da svalutazione monetaria.
Sulla scorta di tutti i formulati motivi, l'ente ricorrente ha concluso, in via preliminare, per la declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, in subordine, per il rigetto della domanda svolta dall'attrice E.n.i. s.p.a. in accoglimento di tutte le altre doglianze avanzate in via ulteriore con riguardo agli altri profili rappresentati.
Con il primo motivo del ricorso incidentale, la s.p.a. E.n.i. denuncia violazione e falsa applicazione di legge, nella parte in cui la sentenza di appello ha disposto l'applicazione dell'art. 5-bis, comma 7-bis, l. n. 359 del 1992, mentre l'annullamento, da parte del giudice amministrativo, di tutti gli atti della procedura espropriativa, ha reso l'acquisizione del bene da parte della p.a. sine titulo, con la conseguenza che il risarcimento del danno non può che essere commisurato al valore venale.
Con il secondo motivo la ricorrente incidentale censura la sentenza impugnata per aver confermato l'integrale compensazione delle spese in primo grado, e la parziale compensazione in appello.
Preliminarmente, i controricorsi appaiono tempestivi, in particolare il ricorso incidentale E.n.i., notificato al Comune di Vimodrone il quarantesimo giorno dalla ricezione del ricorso principale da parte della s.p.a.
Il primo motivo è infondato.
Le controversie in materia di risarcimento del danno da occupazione appropriativa iniziate in periodo antecedente all’1 luglio 1998, data di entrata in vigore delle norme poste dall'art. 34 d.lgs. 31.3.1998 n. 80, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, secondo l'antico criterio di riparto diritti soggettivi-interessi legittimi (Cass. 17 novembre 2005, n. 23241). Le stesse controversie, se iniziate dall’1 luglio 1998 al 10 agosto 2000, data di entrata in vigore della L. n. 205 del 2000, restano - come la presente controversia, iniziata nel 1999 - attribuite al giudice ordinario, per effetto della sentenza n. 281 del 2004, della Corte Costituzionale, che ravvisando nel d.lgs. 80 del 1998, art. 34 (che pur conteneva nuove regole di riparto della giurisdizione), anteriormente alla riscrittura con la l. n. 205 del 2000, art. 7, un eccesso di delega, ha dichiarato l'incostituzionalità delle nuove ipotesi di giurisdizione esclusiva (Cass. 20 aprile 2005, n. 8204; 21 aprile 2006, n. 9343; 9 giugno 2006, n. 13432).
Il secondo motivo è infondato.
La Corte d'appello ha dato atto che nel corso del giudizio di primo grado è stata prodotta copia del conferimento di procura, in data 16.4.1998, del dott. Franco Bernabé, amministratore delegato di Eni s.p.a., all'ing. Luciano Sgubini.
La pretesa tardività della produzione, che secondo il ricorrente avrebbe dovuto avvenire entro la data dell'iscrizione a ruolo della causa, non sussiste, essendo tale giustificazione di poteri sollecitata proprio dall'eccezione di difetto di legittimazione attiva, sollevata dal convenuto, e non essendo richiesta la giustificazione della carica rivestita nella società attrice, all'atto della proposizione della lite (Cass. 15.7.2005, n. 15026).
Riguardo all'ulteriore contestazione, sulla stessa qualità di direttore generale del delegante, il Comune ricorrente non allega di averla tempestivamente eccepita nel giudizio di primo grado o comunque con l'atto d'appello.
Passando all'ulteriore profilo della doglianza, circa l'estinzione del diritto di proprietà, per occupazione appropriativa, anteriormente alla fusione per incorporazione della proprietaria Agip nell'Eni, premesso che non è ravvisabile omissione di pronuncia nella sentenza impugnata (che, sinteticamente ma chiaramente, argomenta come l'anteriorità dell'accessione invertita alla fusione delle società, non comportava l'estinzione del diritto dell'Agip, e quindi dell'incorporante Eni), va ricordato che la fusione di società realizza una successione universale corrispondente alla successione universale mortis causa e produce gli effetti, tra loro interdipendenti, dell'estinzione della società incorporata e della contestuale sostituzione, nella titolarità dei rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo a questa, della società incorporante, che rappresenta il nuovo centro di imputazione e di legittimazione dei rapporti giuridici già riguardanti i soggetti (fusi o) incorporati (Cass. 11.4.2003, n. 5716). Ne consegue l'irrilevanza della precedente perdita della titolarità del terreno, essendo entrato nel patrimonio del proprietario Agip il diritto risarcitorio (senza che rilevi l'esercizio in forma specifica o per equivalente), poi transitato, in via successoria, per effetto della fusione, nell'incorporante Eni.
Il terzo motivo è infondato.
La Corte d'appello ha correttamente considerato il Comune unico responsabile del danno da occupazione appropriativa, avendone promosso e gestito la procedura.
Il ricorrente si duole che il giudice di merito abbia disatteso la propria ricostruzione dei fatti, in termine di occupazione appropriativa intervenuta a favore degli assegnatari, e non del Comune, limitandosi a dedurre la mancata ottemperanza dell'ente all'onere probatorio.
Si ricava dall'art. 27, quinto comma, 1. 22.10.1971 n. 865, che le aree comprese nei pip sono espropriate dai Comuni secondo quanto previsto dalla stessa legge, in materia di espropriazione per pubblica utilità. La norma richiama dunque quanto previsto dallo stesso corpus normativo, in tema di ablazione degli spazi necessari alla realizzazione di opere pubbliche, negli articoli da 9 a 20, sia in ordine alla procedura amministrativa, che per la determinazione dell'indennità, che per i rimedi concessi al proprietario espropriato.
Da tali norme discende che la responsabilità dell'espropriazione, particolarmente nei suoi aspetti economici, grava esclusivamente sull'ente espropriante - il Comune, cui compete, come già detto, la realizzazione dei programmi produttivi sul territorio - senza mai potersi ammettere, per gli aspetti patologici della procedura, che esso sia tenuto esente dalle conseguenze.
L'occupazione appropriativa è fenomeno che opera a favore della pubblica amministrazione, non certo a favore di privati: il principio dell'accessione viene invertito, nel senso che è la costruzione che attrae la proprietà del suolo, in quanto la prima sia realizzata a fine di utilizzazione pubblica.
Gli assegnatari sono solo titolari del diritto di superficie, in virtù di concessione con l'ente proprietario dei suoli, il Comune appunto, che in quanto autorità preposta al governo del territorio, conferisce il titolo autorizzatorio alla costruzione di manufatti.
L'intervento di trasformazione fisica del bene è compiuto dall'assegnatario, nell'esclusiva veste di esecutore materiale di un progetto la cui attuazione è solo del Comune, il quale non solo espropria, ma anche "utilizza" le aree (art. 27, sesto comma).
La costruzione realizzata dagli assegnatari è elemento produttivo, strumentale all'esercizio della attività industriale di ciascuno, che resta privata; è la dimensione complessiva, degli interventi realizzati nell'ambito del pip, che costituisce la dimensione pubblica dell'intervento. Attraverso la trasformazione irreversibile dell'intera zona coperta dal pip, il Comune, in assenza del titolo per una rituale acquisizione del bene, ne diviene proprietario.
I principi giurisprudenziali in tema di solidarietà nell'obbligo risarcitorio del danno da occupazione appropriativa, per cui è chiamato a risponderne, secondo i principi della responsabilità da fatto illecito, l'autore materiale, vanno in subiecta materia applicati con riferimento alla peculiarità dell'intervento, in cui - lo si ricava dal sistema dell'art. 27, in particolare dal sesto comma - il Comune assegna le aree, in proprietà, o mediante concessione del diritto di superficie, solo dopo averle espropriate.
I terzi coinvolti dall'ente espropriante nella realizzazione dell'intervento pubblico, rispondono delle conseguenze cui abbia dato luogo l'esito patologico del procedimento, solo in quanto assumano, conformemente alla legge, compiti funzionali alla conduzione del procedimento, su delega dell'ente espropriante.
Nel sistema della l. n. 865 del 1971 è prevista la possibilità che il Comune conceda il diritto di superficie di aree per la realizzazione di insediamenti produttivi (come di alloggi economico popolari: art. 35), ma nessuna delega 1'espropriante può rilasciare, per la conduzione della procedura espropriativa, se non ad enti o ad istituti (art. 60), certo non a privati.
Gli assegnatari di lotti in ambito pip, secondo l'art. 27, non possono essere investiti di poteri espropriativi, e in quanto estranei alla conduzione della procedura, non sono responsabili del danno conseguente alla illegittimità della stessa.
Nessuna prova ha fornito il Comune, che dimostri una consapevole violazione del diritto di proprietà del soggetto espropriato, da parte degli assegnatari, atteso che essi avevano ricevuto il diritto di superficie dei suoli dal Comune, ritenuto in buona fede proprietario, per aver esperito una procedura ablatoria su cui essi non avevano alcun potere di intervento e di controllo; e neppure ha provato il Comune di aver delegato terzi al compimento della procedura espropriativa (artt. 35 e 60 l. n. 865 del 1971), cui attribuire la responsabilità per l'illegittima conduzione della stessa.
Il quarto motivo è inammissibile.
A parte la considerazione che nessun onere gravava sulla creditrice Eni s.p.a., di depositare in giudizio gli atti inerenti la procedura di fusione per incorporazione dell'Agip, ben avrebbe potuto il ricorrente Comune di Vimodrone acquisire le risultanze del progetto e della relazione degli esperti - in relazione alle quali opina, senza riscontri, il compimento di una determinata operazione da parte dell'incorporante - trattandosi di atti pubblici, depositati presso il registro delle imprese (artt. 2502-bis e 2504 c.c.). Oltre al fatto che l'invalidità delle operazioni di fusione non può essere pronunciata, una volta avvenuta l'iscrizione dell'atto di fusione (art. 2504-quater c.c.), e che il ricorrente è del tutto privo d'interesse a sindacare la procedura di fusione, dettata nell'interesse delle parti e dei creditori.
Il quinto motivo è infondato.
La Corte d'appello, richiamando la giurisprudenza delle Sezioni unite, ha fatto decorrere il termine prescrizionale dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento del decreto di esproprio (Cass. 21.7.1999, n. 483/SU). Al momento di proposizione dell'azione risarcitoria, il termine prescrizionale non era ancora decorso. La soluzione cui approda il giudice di merito, di ritenere non intervenuta la prescrizione, è conforme a diritto nel suo risultato ultimo, ma la motivazione va corretta.
Il ricorrente parte dall'esatto presupposto della possibilità di adire il giudice ordinario per il risarcimento del danno ingiusto, senza la necessaria pregiudiziale impugnazione dell'atto lesivo: non si porrebbe un problema di pregiudizialità, come si riteneva prima della sentenza n. 500 del 1999, nel senso che era necessario attendere l'annullamento per poter risarcire il danno arrecato dal sacrificio di situazioni di diritto degradato ad interesse. Una volta riconosciuto che la lesione dell'interesse protetto obbliga l'amministrazione al risarcimento del danno quale che sia la natura dell'interesse protetto, è venuto meno il nesso di dipendenza della risarcibilità dal previo annullamento dell'atto.
Va chiarito come la svolta giurisprudenziale che ha reso possibile la riparazione del danno da attività provvedimentale illegittima, senza la preventiva impugnazione dell'atto amministrativo, non può, paradossalmente, aver pregiudicato nella sostanza, anziché migliorarla, la posizione del privato che lamenta un danno quale conseguenza di quell'atto.
La coerenza interna del sistema consente di superare l’impasse, nel senso che la conservazione degli effetti sostanziali della domanda proposta avanti ad una giurisdizione, che si rende possibile a seguito della riassunzione dinanzi ad altra giurisdizione (translatio iudicii), va ad incidere sull'applicazione della disciplina della prescrizione, e alla domanda giudiziale si ricollega l'effetto interruttivo anche ove sia stato erroneamente adito giudice privo di giurisdizione.
La sentenza n. 77 del 2007 della Corte costituzionale, nel dichiarare l'illegittimità dell'art. 30 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, se da un lato preconizza l'intervento del legislatore al fine di dare attuazione al principio della conservazione degli effetti, sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta a giudice privo di giurisdizione nel giudizio ritualmente riattivato davanti al giudice che ne è munito, non esclude che del principio, dalla stessa introdotto con la sentenza d'incostituzionalità, i giudici possano fare applicazione utilizzando gli strumenti ermeneutici.
Il principio della translatio non può che essere applicabile in relazione alla domanda di risarcimento del danno determinato dall'attività provvedimentale illegittima della pubblica amministrazione, prima che la legge ne attribuisse la giurisdizione al giudice amministrativo, quale strumento di tutela ulteriore dell'azione demolitoria, a quest'ultimo attribuita.
Venuta meno, con la svolta giurisprudenziale cui si è accennato, la pregiudiziale amministrativa, quale necessità di annullamento dell'atto restrittivo della sfera giuridica ai fini della proponibilità dell'azione risarcitoria per il riespandersi del diritto soggettivo, e costruito il risarcimento come diritto primario e autonomo (non meramente sanzionatorio), per il solo fatto della presenza di un illecito - di cui il provvedimento illegittimo è solo una componente -, viene indubbiamente meno quell'ostacolo all'esercizio dell'azione, che configurava un impedimento al decorso della prescrizione (art. 2935 c.c.)- La tesi espressa dalle Sezioni unite (con la sentenza n. 483 del 1999, sopra citata), sia pur di poco precedente a Cass. 22.7.1999, n. 500, non è più sostenibile alla luce di quest'ultima, in quanto fondata sul postulato della preventiva impugnazione dell'atto illegittimo, ai fini della riespansione del diritto soggettivo.
La falsa convinzione della pregiudizialità di annullamento, non impedisce di ritenere che ove sia stata proposta domanda di annullamento dell'atto amministrativo, quale (male-inteso) prodromo alla condanna al risarcimento per la lesione del diritto di proprietà (domande attribuite, all'epoca dei fatti, a giurisdizioni diverse), essa sia stata comunque idonea a interrompere la prescrizione dell'azione di risarcimento, e che il decorso sia rimasto sospeso per tutta la durata di quel giudizio.
La questione è ora semplificata per la concentrazione davanti ad un unico giudice, quello amministrativo, della cognizione sull'annullamento dell'atto e sul risarcimento del danno (art. 35 l. n. 205 del 2000). Il giudice amministrativo non può rifiutarsi di esercitare la propria giurisdizione sulla seconda domanda, a motivo della mancata preventiva impugnazione dell'atto tacciato di illegittimità (Cass. 16.11.2007, n. 23741; 13.6.2006, n. 13659).
Allo stesso modo deve argomentarsi ove sia stata proposta domanda per l'annullamento dell'atto, in epoca anteriore alla concentrazione davanti al giudice amministrativo anche della tutela risarcitoria. Il principio della incomunicabilità dei giudici appartenenti ad ordini diversi, se comprensibile in altri momenti storici, è certamente incompatibile, oggi, con fondamentali valori costituzionali: la pluralità di giudici ha la funzione di assicurare, sulla base di distinte competenze, una più adeguata risposta alla domanda di giustizia, e non può risolversi in una minore effettività, o addirittura in una vanificazione, della tutela giurisdizionale (Corte cost. n. 77 del 2007). Quella domanda, pur non costituendo (oggi) il prodromo necessario per conseguire il risarcimento dei danni conseguenti all'illegittimo affievolimento del diritto di proprietà, dimostra la volontà (di allora) della parte, di reagire all'azione amministrativa, reputata illegittima: optando per una soddisfazione per equivalente (anziché per la restituzione), il ricorrente rivela a posteriori di rimanere indifferente al consolidarsi della situazione sostanziale (l'occupazione appropriativa) determinatasi in attuazione del provvedimento illegittimo. La propria pretesa risarcitoria, dunque, è da ritenere azionata fin dal momento in cui egli ritenne di adire il giudice amministrativo per la rimozione dell'atto, del quale l'annullamento, in definitiva, si rivela oggi rimedio superfluo sotto il profilo sostanziale, ma (all'epoca) necessario sotto il profilo processuale.
Sicché, se anche oggi non può più parlarsi di pregiudiziale di annullamento, potendo il soggetto privato agire anche solo per conseguire il risarcimento del danno, e dunque non presentandosi più, data l'esistenza dell'atto, un ostacolo al conseguimento di una tutela risarcitoria essendo sufficiente che si profili l'ingiustizia del danno, l'azione promossa davanti al giudice amministrativo per la demolizione dell'atto è valsa ad interrompere la prescrizione dell'azione risarcitoria, perché si conservano gli effetti, sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta davanti a quel giudice.
Il principio è da ritenere applicabile in ogni ipotesi in cui, anteriormente alla creazione di una giurisdizione "piena" del giudice amministrativo, si sia agito davanti a questo ottenendo l'annullamento dell'atto, ed in seguito si sia adito il giudice ordinario per la soddisfazione dei diritti patrimoniali consequenziali.
Il sesto motivo è infondato.
La doglianza non merita considerazione, partendo dal presupposto che la buona fede (del Comune) si presume, laddove è noto che il cennato principio, sancito dell'art. 1147 c.c., vige in tema di responsabilità contrattuale (Cass. 17.7.2007, n. 15883), mentre riguardo all'azione risarcitoria del danno da occupazione appropriativa, che costituisce fatto illecito, valgono le regole della responsabilità extracontrattuale: il fatto illecito si è configurato per la trasformazione della proprietà privata, in presenza di un atto illegittimo, che il Comune ha reso possibile concedendo il diritto di superficie delle aree prima, e rilasciando la concessione edilizia per la costruzione degli impianti dopo, dal che è evidente la colpa per omessa adozione di cautele idonee ad evitare la lesione del diritto di proprietà, in presenza di vizi dell'atto amministrativo da lui stesso emanato.
Il settimo motivo è infondato.
La Corte d'appello ha succintamente motivato le ragioni di preferenza della c.t.u. svolta con specifico riferimento al terreno de quo (anche se nel diverso giudizio indennitario): la mancata considerazione delle valutazioni svolte riguardo a terreni limitrofi non ha ragione di porsi, proprio per riguardare, la prima, il terreno di cui è causa, nel contesto di una valutazione svoltasi tra le attuali parti in causa.
Da ricordare, inoltre, riguardo alla dedotta inutilizzabilità della c.t.u. raccolta nel giudizio di opposizione alla stima, che il giudizio circa l'utilità e la pertinenza di un mezzo di prova rientra nei poteri di valutazione del giudice di merito, il quale può anche utilizzare per la formazione del proprio convincimento prove raccolte in altro giudizio, sebbene estinto, tra le stesse parti (Cass. 8.4.1972, n. 1086). Ogni considerazione svolta in ordine al regime urbanistico del terreno occupato, in relazione all'individuazione del momento di apposizione del vincolo preordinato ad esproprio, e alla dimostrazione della pretesa natura agricola, si appalesa irrilevante.
Il Comune ricorrente mostra di ignorare che nella ricerca di un parametro urbanistico di riferimento, la necessità di relazionare la valutazione del bene in termini di effettività, al momento della definitiva avocazione alla mano pubblica, esclude che debba risalirsi ad una pianificazione remota e non più attuale, alla ricerca di una condizione conformativa o preurbanistica, ma debba valutarsi il suolo alla stregua della destinazione per cui il bene viene acquisito (Cass. 7.2.2006, n. 2613; 30.8.2004, n. 17438). È altresì noto che nella fattispecie di aree destinate dal piano regolatore ad insediamento di attività commerciali, laboratori artigianali, e per questo inserite in un pip, anche in variante al piano regolatore generale, a dette aree è attribuita prerogativa di edificabilità (Cass. 24.4.2007, n. 9891; 5.6.2006, n. 13185; 24.3.2004, n. 5874).
Infondato il profilo di censura inerente l'avvenuta rivalutazione del credito secondo l'indice Istat: l'obbligazione risarcitoria del danno da occupazione appropriativa costituisce debito di valore e deve reintegrare per equivalente, alla data di determinazione del dovuto, le perdite e i mancati guadagni, conseguendone che in aggiunta alla rivalutazione, sulla somma liquidata alla data di consumazione dell'illecito, da rivalutare anno per anno fino alla decisione, spettano gli interessi compensativi per il ritardato pagamento di quanto dovuto, sempre che i mancati guadagni siano provati dal creditore (Cass. 21.4.2006, n. 9410; 6.10.2005, n. 19510).
Deve essere accolto il ricorso incidentale dell'Eni s.p.a.
La pretesa che fa da sfondo alla doglianza, di veder compensata la perdita del bene irreversibilmente trasformato, a valore venale, ha impedito il passaggio in giudicato del quantum del credito risarcitorio: elemento sul quale, in presenza di una pretesa migliorativa da parte del proprietario, deve applicarsi lo ius superveniens, costituito dall'art. 2, comma 89, lett. e), l. n. 244 del 2007, che ha modificato l'art. 55 d.p.r. 327 del 2001, nel senso di commisurare il risarcimento del danno da occupazione appropriativa al valore pieno del bene occupato (Cass. 14.1.2008, n. 591), sulle indicazioni della sentenza n. 349 del 2007 della Corte costituzionale, che con sentenza n. 349/07 - parallelamente alla dichiarazione d'incostituzionalità del criterio di determinazione dell'indennizzo per l'espropriazione rituale (sentenza n. 348/07) - ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma 7-bis d.l. n. 333/92, conv. in l. n. 359/92, come aggiunto dall'art. 3, comma 65, l. n. 662/96.
Il secondo motivo è assorbito.
La sentenza impugnata è cassata, limitatamente al capo in cui, confermando la sentenza di primo grado, dà applicazione all'art. 5-bis, comma 7-bis, dichiarato incostituzionale. Spetta al giudice di rinvio una nuova liquidazione del danno, a valore venale, e ad una nuova regolamentazione delle spese, comprese quelle di questo giudizio di cassazione.
Il rapporto processuale tra Comune di Vimodrone e Adamo Antonino viene definito, con il rigetto della doglianza del primo, relativamente alla legittimazione passiva, e le relative spese sono liquidate come in dispositivo.
PQM
La Corte, riuniti i ricorsi, accoglie il primo motivo del ricorso incidentale, assorbito il secondo, rigetta il ricorso principale. Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, ad altra sezione della Corte d'appello di Milano.
Condanna il Comune di Vimodrone alle spese di questo giudizio, nel rapporto processuale con Adamo Antonino, liquidate in E. 5.100, di cui E. 5.000 per onorari, oltre spese generali e accessori come per legge.
